Adottato il PPTR Puglia: dov’è la tutela del territorio?

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Come era inevitabile il PPTR Puglia appena adottato ha destato malcontenti, a volte mossi più dall’apprensione che dalla dovuta comprensione di scelte e strategie. Il Piano Paesaggistico è uno strumento di tutela del territorio e non nato per favorirne il degrado, e alla luce di questo appare chiaro l’indirizzo che in linea di massima si è voluto seguire. A cosa serve discutere un Piano che, già solo per la parte geologica è incompleto, vista le mancanze di alcuni strati informativi e dell’aggiornamento del catasto grotte rielaborato completamente grazie ai gruppi speleologici della Federazione Speleologica Pugliese? Serve solo a confondere le idee se non si tengono presenti i presupposti che hanno condotto non un singolo decisore ma un folto gruppo di attori (tecnici, amministratori, politici) ad agire per uno scopo non certo penalizzante per quella che è la tutela territoriale.

Su questo si è discusso nelle tre giornate di approfondimento sul PPTR dando anche spazio alla questione dell’iter autorizzativo per il rilascio delle autorizzazione paesaggistiche.

Un passo indietro: come è nato il PPTR Puglia

La redazione del PPTR Puglia vede il suo inizio nel 2007. Da allora numerose figure professionali, enti preposti e gruppi di esperti hanno partecipato alle attività che hanno poi condotto al risultato che solo nell’Agosto 2013 è stato adottato ufficialmente.
Sia la parte riguardante la carta idrogeomorfologica della Puglia, poi integrata come conoscenza di riferimento nello stesso PPTR, sia le parti descrittive e gli indirizzi di tutela che in vario modo sono contenute nei vari elaborati che lo compongono, sono tuttora in continuo aggiornamento.
Tantissime e complicate sono le condizioni al contorno che hanno vincolato e limitato l’operato del gruppo di lavoro.
In particolare, relativamente alla parte di carattere idrogeomorfologico due sono le questioni da tenere presenti:

  • la fase della stesura materiale del PPTR, che si è chiusa nel 2009, prima di essere fermo 3 anni per il parere ministeriale (per il quale le conoscenze disponibili vanno sempre riferite a quella data);
  • la definizione dei geositi nel PPTR, legata all’attuazione della L.R. 33/2009 sopraggiunta succesivamente, che prevede l’aggiornamento del Catasto delle grotte e dei geositi in Puglia, sulla base di precise e rigide procedure, che vedono coinvolti i gruppi speleologici della Federazione Speleologica Pugliese che per ben due anni hanno revisionato cavità note, e rilevatene di nuove.

È stato ritenuto opportuno non duplicare, o in alcuni casi scoordinare, il lavoro già previsto dalla citata L.R. 33/2009 e quindi aggiornare il PPTR Puglia in un successivo momento con i risultati del predetto censimento.

Vista anche l’inevitabile lotta politica che si è aperta con l’adozione del Piano, lo spazio per il confronto e le osservazioni costruttive sull’intero PPTR ci sono state e ci saranno sicuramente, in tutte le sedi, ma non hanno comunque frenato l’iter approvativo.

Quando il Piano è stato completato, nel 2009, poteva essere adottato fin da subito, ma il Ministero dei Beni Culturali fece attendere quasi tre anni per dare il proprio parere, preventivo e obbligatorio, rispetto alla adozione.

Durante quei tre anni, il Piano era già pubblicato interamente sul sito della regione, così come appare attualmente, e tutti gli Enti pubblici interessati e coinvolti nel Piano vennero inviati a più cicli di conferenze conoscitive tenutesi nel 2008, 2009 e 2013. L’avviso di queste conferenze venne inoltre pubblicato anche sul SIT regionale, sul sito della Regione e sui quotidiani preposti per l’opportuna divulgazione.

Un piano complesso: l'importanza delle questioni geologiche e forestali

I paesaggi della Puglia sono le coste, la campagna di ulivi, le cosiddette “pseudosteppe dell’Alta Murgia”, gli agrumeti garganici, i vigneti a spalla salentini, i paesaggi cerealicoli del tavoliere; inoltre fanno parte del paesaggio anche gli elementi puntuali come le masserie, i centri storici, e tanto altro dal valore inestimabile.

Purtroppo il degrado e la progressiva compromissione del patrimonio paesaggistico pugliese sono palesi!

La colpa è del comportamento sociale della maggiorparte degli abitanti che contribuisce al peggioramento delle condizioni ambientali con conseguente scaturire di incendi devastanti, erosione delle coste, processi di desertificazione e quant’altro, dovuto a processi di sviluppo economico e nuovi stili di vita che incidono sempre più sul paesaggio e ne alterano la bellezza e l’integrità.

L’Assessore alla Qualità del Territorio, Angela Barbanente, ha ricordato non solo l’impegno dei vari gruppi di lavoro che si sono coordinati per produrre il PPTR Puglia, ma ha anche sottolineato l’indispensabile contributo del Corpo Forestale dello Stato e dell’Autorità di Bacino pugliese, per le parti da essi curate pedissequamente e, sebbene ancora in fase di aggiornamento per quanto precedentemente detto circa l’iter formativo.

Gli aggiornamenti, a quanto abbiamo potuto apprendere dai tecnici dell’ADB ad esempio, sono riferibili solo ai “geositi” che in realtà sono già pronti e dovrebbero solo essere riversati nel nuovo Piano. Per quanto riguarda gli altri elementi della geologia e geomorfologia, si sta lavorando e che, nel caso non subentrino imprevisti , dovrebbero essere completi entro fine anno.

Inizialmente il lavoro consegnato nel 2008, conteneva cartografie geomorfologiche, con una legenda di 80 elementi, realizzate alla scala 1:25.000 (per un totale di 54 tavole).
Tuttavia il gruppo di lavoro, pare senza alcun onere aggiuntivo rispetto agli accordi presi con la Regione, ha intrapreso per propria iniziativa una verifica puntuale ad una scala di 1:2000 circa, con lo scopo di definire esattamente gli elementi. Secondo una stima, tale definizione si potrebbe quantificare in oltre 100.000 linee di reticolo, altrettante di orli di scarpata e ripe fluviali, 6000 doline, 5000 cave, e tanto altro ancora.

Tutte queste modifiche appaiono non degli stravolgimenti, bensì precisazioni di grande dettaglio che andranno ad influire sulle future scelte progettuali e contribuiranno sicuramente a tutelare quel poco che ancora di naturale abbiamo come patrimonio territoriale naturale.

Le precisazioni dell'assessore Barbanente sulla necessità di tutela del territorio

“Nella discussione sul piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR) adottato il 2 agosto, che ha coinvolto anche autorevoli giuristi, l’attenzione si è concentrata sulle misure di salvaguardia e, in particolare, sulla legittimità delle stesse per gli “ulteriori contesti paesaggistici”. Alcuni recenti articoli vanno oltre le questioni sottese all’operatività di tali misure, entrando nel merito dell’estensione delle aree interessate e il carattere fortemente vincolante delle norme. Non condivido queste letture. Innanzitutto, le norme di salvaguardia e utilizzazione sono assai differenziate per i diversi ulteriori contesti e quindi non mi pare che possano essere trattate in modo aggregato. E inoltre, soprattutto alcune di esse lasciano ampi margini di intervento, in alcuni casi esaltando l’autonomia comunale e in altri la capacità dei progettisti di integrare l’intervento nel paesaggio facendosi orientare dalle linee guida incluse nel PPTR. (...)”

Il punto cruciale che fa discutere sul PPTR Puglia sono le cosiddette aree di tutela:
“Doline, aree soggette a vincolo idrogeologico e città consolidata in cui non sono state incluse norme di salvaguardia e utilizzazione ma solo obiettivi di qualità, indirizzi e direttive che sta alla pianificazione comunale approfondire per quanto attiene sia al perimetro delle aree sia agli interventi assentibili e auspicabili. Dunque, in tali contesti allo stato attuale non vige alcuna prescrizione da rispettare negli interventi edilizi. Gli unici ulteriori contesti che limitano nuove costruzioni (la questione sulla quale più o meno velatamente si concentra l’attenzione dei più) sono quelli interessati da sorgenti, grotte, geositi, inghiottitoi, cordoni dunali, aree umide. Chiedo ai tanti che denunciano il disastroso stato della falda acquifera pugliese, se sia sensato dare il colpo di grazia all’equilibrio idrogeomorfologico dei bacini idrografici.”

Sbagliare la posizione di una dolina anche solo di una decina metri, corrisponde a porre vincoli pesanti su porzioni di terreno, con danno per il proprietario della stessa; l’ideale, non vi è dubbio, sarebbe stato completare tutto il lavoro sull’integrazione dei geositi e altro che appare incompleto, e successivamente uscire con un Piano già perfetto. Tuttavia le incognite sul futuro ( politico, organizzativo, ecc …) degli uffici preposti hanno spinto i decisori a rendere il Piano pubblico, piuttosto che lasciare tutto nel cassetto, con il rischio di buttare via tutto il lavoro fatto a causa della delicata fase politica in cui l’incertezza del ricambio dei governatori potrebbe avere riscontro negativo sulle questioni urbanistiche e non solo.

Le incertezze dei tecnici tra PPTR approvato e PUTT vigente

L’incertezza dei tecnici sorge per i procedimenti in corso.
Premesso che il PPTR è a tutti gli effetti un Piano Territoriale, esiste all’interno delle sue norme di attuazione il comma 2 dell’art. 105 delle N.T.A.che prevede la sospensione dei procedimenti in corso qualora gli interventi siano in contrasto con il Piano adottato: questo in linea con la norma generale, ben nota a tutti gli operatori del settore, contenuta nella disciplina urbanistico–edilizia nazionale (art. 12 DPR 380/2001).

Perché si è imposta una norma che a molti appare restrittiva? Perché, visti i tempi assai lunghi dei procedimenti (comuni a tutta la nostra nazione) era ovvio che gli interventi in contrasto con un Piano Paesaggistico sarebbero risultati approvati – e quindi in contrasto – al momento della sua approvazione. Imponendo invece la misura di salvaguardia sul Piano e fissando la sua efficacia alla fase in cui è ancora in adozione non si rischia di ritrovarsi con progetti che confliggono in maniera palese con un Piano che predica la tutela territoriale!

“Attualmente in Regione Puglia è vigente il Piano Urbanistico Territoriale Tematico per il Paesaggio (P.U.T.T./P.) approvato con delibera Giunta Regionale n° 1748 del 15 Dicembre 2000, in adempimento di quanto disposto dalla legge n. 431 del 8 Agosto 1985 e dalla legge regionale n.56 del 31 Maggio 1980.
Il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), unitamente alla Legge regionale n. 20 del 7 ottobre 2009, “Norme per la pianificazione paesaggistica”, hanno innovato la materia paesaggistica, con riferimento tanto ai contenuti, alla forma e all’iter di approvazione del piano paesaggistico, quanto al procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
Con D.G.R. n. 1435 del 2 agosto 2013 è stato adottato il nuovo piano paesaggistico (PPTR) adeguato al Codice.
Nelle more della definitiva approvazione del PPTR (previa condivisione con il Ministero delle perimetrazioni dei beni paesaggistici e della relativa disciplina nell’ambito dell’accordo di cui all’art. 143, comma 2) continua naturalmente a trovare applicazione il PUTT/p e contestualmente vigono le norme di salvaguardia di cui all’art 105 delle NTA dell’adottato PPTR.” (nota della Regione Puglia).

Cosa cambia per le autorizzazioni paesaggistiche

A parte tenere conto di quanto detto per le norme di salvaguardia, il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), unitamente al Decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010 n. 139 (Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica) e alla Legge regionale n. 20 del 7 ottobre 2009 (Norme per la pianificazione paesaggistica) e alle successive Deliberazioni della Giunta Regionale 2273/2009 e 299/2010, il PPTR Puglia ha innovato il procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e di delega della funzione autorizzatoria, in merito alla istituzione delle Commissioni Locali per il Paesaggio e ai criteri per la verifica, nei soggetti delegati della sussistenza dei requisiti di organizzazione e di competenza tecnico–scientifica.

In poche parole sarebbe auspicabile che i Comuni si adeguassero ai principi del Piano Paesaggistico Territoriale dotandosi tutti di una commissione multidisciplinare di esperti del settore paesaggistico ma non solo (anche botanico, geologico, etc…), totalmente indipendenti rispetto alle amministrazioni in cui vadano ad operare, per garantire la massima imparzialità nella formulazione dei pareri paesaggistici.

PPTR Puglia

Il PPTR Puglia è il Piano Paesaggistico Territoriale Tematico della Regione Puglia. Il Piano è stato adottato con DGR n. 1435 del 2 agosto 2013 e approvato con DGR n. 176 del 16 febbraio 2015.

Come definito anche nelle Norme Tecniche di Attuazione, il PPTR Puglia disciplina il territorio e i paesaggi dell’intera Regione Puglia, includendo tutte le aree, anche quelle degradate e non solo le aree di pregio, fornendo delle linee guida per la conservazione, il recupero e la valorizzazione del territorio.

 Il PPTR Puglia nasce con i 5 obiettivi primari di:

  1. favorire lo sviluppo locale autosostenibile,
  2. valorizzare le risorse del territorio,
  3. sviluppare l’autosufficienza energetica locale,
  4. finalizzare infrastrutture di mobilita, comunicazione, logistica e
  5. sviluppare il turismo sostenibile.

Obiettivi che sono ampiamente descritti sul sito del Piano Paesaggistico Territoriale Regionale Paesaggio Puglia nella sezione PPTR > Scenario strategico.

Elaborati del PPTR Puglia

Gli elaborati del PPTR Puglia includono una serie di documenti tra cui:

  • Elaborati del PPTR Puglia approvato
  • File vettoriali
  • WEB-GIS
  • Documenti informatici

A loro volta, gli elaborati del PPTR approvato includono:

  • Relazione generale
  • Norme Tecniche di Attuazione o NTA (approfondite nel paragrafo che segue)
  • Atlante del Patrimonio ambientale, territoriale e paesaggistico
  • Scenario strategico
  • Schede degli ambiti paesaggistici
  • Il sistema delle tutele: beni paesaggistici e ulteriori contesti paesaggistici
  • Il rapporto ambientale
  • Allegati

La relazione generale del PPTR Puglia definisce come il piano si collochi nella pianificazione generale della Puglia, ne delinea le caratteristiche principali e spiega il motivo per cui è stato necessario uno strumento aggiuntivo al PUTT vigente. Tale relazione spiega anche quale è stato l’approccio seguito, che intende il paesaggio come un bene del patrimonio che definisce l’identità territoriale, da conservare e valorizzare. La relazione chiarisce anche l’importanza di coinvolgere gli abitanti nella cura del territorio in un’ottica di partecipazione e quella di favorire uno sviluppo locale autosostenibile. Nella relazione generale del PPTR Puglia è spiegata la visione progettuale, ovvero quali sono gli obiettivi del piano, e sono definiti i cinque progetti territoriali per il paesaggio regionale sopra elencati. Infine, la relazione introduce le Norme Tecniche di Attuazione del piano, definendole innovative, dinamiche e progettuali e il processo di valutazione integrata.

Norme Tecniche di attuazione del PPTR Puglia

Le Norme Tecniche di Attuazione del PPTR Puglia, o NTA, possono essere scaricate sul sito Paesaggio Puglia andando in PPTR > Tutti gli elaborati del PPTR.

I contenuti principali delle Norme Tecniche di attuazione possono essere schematizzati e riassunti come:

  1. Disposizioni generali

In cui vengono identificati e definiti le finalità e i contenuti del PPTR Puglia, gli elaborati costitutivi, i rapporti con gli altri piani di settore e fornite una serie di definizioni per facilitare l’interpretazione del testo.

PPTR Puglia Titolo1 Norme Tecniche di Attuazione

  1. La produzione sociale del paesaggio

Qui vengono introdotti i concetti di partecipazione e sussidiarietà e della copianificazione, definiti i soggetti coinvolti e gli strumenti di governance.

  1. Quadro conoscitivo e atlante del patrimonio

Nel terzo titolo delle NTA del PPTR Puglia è introdotto l’Atlante del Patrimonio: una panoramica sul patrimonio territoriale della regione con l’obiettivo di definire gli elementi del paesaggio e regolare le relazioni uomo-ambiente.

  1. Scenario strategico

Gli obiettivi del Piano vengono definiti in questo titolo, che introduce anche i progetti per il paesaggio regionale e la rete ecologica regionale.

Il futuro assetto del territorio viene identificato da 5 progetti territoriali per il paesaggio regionale:

  • La Rete Ecologica regionale
  • Il patto città-campagna
  • Il sistema infrastrutturale per la mobilità dolce
  • La valorizzazione e riqualificazione integrata dei paesaggi costieri
  • I sistemi territoriali per la fruizione dei beni patrimoniali (Contesti Topografici Stratificati - C.T.S. e aree tematiche di paesaggio)
  1. Ambiti paesaggistici, obiettivi di qualità e normative d’uso

Negli articoli 36 e 37 delle Norme Tecniche di attuazione del PPTR Puglia sono individuati gli ambiti  paesaggistici, ognuno dotato di una propria scheda.

  1. Disciplina dei beni paesaggistici e degli ulteriori contesti

La struttura idro-geo-morfologica della regione, incluse le prescrizioni per i territori costieri, i corsi d’acqua, le grotte e le gravine, viene introdotta nel titolo 6, in cui viene affrontato anche il tema della struttura ecositemica e ambientale, che definisce la tutela di zone protette o di particolare pregio e quello della struttura antropica e storico-culturale, in cui si individuano le misure di salvaguardia per zone di interesse archeologico, zone rilevanti dal punto di vista culturale etc. Qui vengono citati anche i coni visuali, ovvero le aree visivamente tutelate per preservare l’immagine della regione.

  1. Adeguamento e monitoraggio

Penultimo titolo relativo alle procedure per l’adeguamento dei piani, verifica della coerenza con altri strumenti di gestione strategica del territorio.

PPTR Puglia Titolo7 NTA

  1. Misure di salvaguardia, transitorie e finali

Infine l’ultimo titolo delle Norme Tecniche di attuazione del PPTR Puglia definisce le misure di salvaguardia, le disposizioni transitorie, i piani di intervento di recupero territoriale e le disposizioni finali.

La modulistica e tutti gli elaborati del PPTR Puglia sono liberamente scaricabili dal sito Paesaggio Puglia.

Mariangela Martellotta

Mariangela Martellotta Architetto

Architetto pugliese. Prima di decidere di affacciarsi al nascente settore dell’Ecosostenibilità lavorava nel settore degli Appalti Pubblici. È expert consultant in bioarchitettura e progettazione partecipata. Opera nel settore della cantieristica. È membro della Federazione Speleologica Pugliese.

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